文：曾維燊
圖：美聯社
總統一死，美國誰話事？原來憲法留白二百年
根據憲法的規定，副總統將接掌總統職位的權力與職責。這聽起來很簡單，但如果只有一位備用總統，其實等於沒有備用總統。那麼下一步是什麼？憲法把這個問題留給新一屆國會去處理，雖然這是重要的作業，卻沒有期限。結果是，國會只是勉強處理繼任問題，留下很多矛盾與不一致的草案，基本上拖延了兩百年，最後才交出《第二十五條修正案》。遲交總比沒交好。
但在這段期間內，已有總統死於任內，不只一兩次，而是八次！其中四位死於自然原因，另外四位是遇刺。總統這份工作的生存率只有八成。即使到今天，技術上來說，總統依然是美國最致命的職位。但成為總統的那一刻起，你就像是在擲天上的兩顆六面骰子，如果你擲出總和七點，你就會於任內死亡。呼，這種機率的話，不要去拉斯維加斯玩太久。
總統這份工：八個死在崗位，連拉斯維加斯都不敢開賭
所以，副總統會變成總統，然後他要提名一位新的副總統，並且需要獲得國會兩院的過半數表決通過。如果這個過程進行得順利，一切就會重新歸位。但若新副總統的任命需時較長，原本的副總統（現在的總統），他又不是不死之身，也需要擲骰子，結果也可能是七點。美國歷史上有超過十三次出現副總統職位懸空的情況。考慮到國會當時的拖延情況，和平權力交接就顯得非常不穩定。
舉例來說，首次總統於任內去世時——第九任總統（連雙位數都未到）——沒有人知道應該發生什麼事。當時的副總統隨便找了位法官，宣誓成為第十任總統，然後他整個任期都在與國會和全國爭論自己到底是不是「真正的總統」還是「代任總統」。有人可能覺得這有什麼分別？其實總統這個職位與其職權和責任，兩者並不完全等同。
總統突然「下台」 可能性有三種
總統也可以辭職、可以被彈劾，或者可以被認定為「無法履行職位的職責與權力」。這個「無法」的詞來自憲法，但憲法並沒有定義「無法」是什麼意思。總統可以自願宣稱自己「無法」——例如因病時——在這情況下，他不會離開職位，但副總統會接掌總統職權與責任，成為「代任總統」。
這種小規模的情況在歷史上發生過數次，當總統進行非小型手術時，會如此安排。原因之一是要確保核武指揮系統能隨時維持運作。所以，不要有任何非分之想。不過，也別太想太多，我仍然是總統。這權力會在手術結束後立即歸還，當然前提是死神不要來床邊探訪。
當總統「無法」履職時——如病倒
總之，「無法」是一個主觀且浮動的標準。有人可能會認為總統在精神上無法勝任，或者總統精神狀況糟糕到無法自行宣稱自己「無法」履職，或是他身體無法但堅持不承認。這時，《第二十五條修正案》允許副總統發動一種「溫和政變」。
總統有十五位主要顧問（稍後會提），如果副總統能夠說服多數顧問以書面方式聲明總統「無法履職」，副總統就會獲得總統的職權。總統可以挑戰這個決定，有一段短暫的時間去重新集結權力，但若副總統與顧問再次確認總統確實「無法履職」，副總統便會正式成為代任總統，並啟動一個21日倒數計時。
接下來怎麼辦？由國會決定。如果國會什麼都不做，21天過後，總統的權力會回到原任總統手上。但如果國會在21日內以三分之二多數通過決議，確認總統「無法履職」，那麼副總統將永久擔任代任總統，而總統則……還活著？場面十分尷尬。
這對任何副總統來說都是一場極其微妙的操作，尤其是總統在擁有職權時可以隨時解僱任何顧問。因此，要說服顧問支持非常困難。
舉一實例。1919年，總統中風，幾近失明與部分癱瘓。在這段期間，副總統並未試圖宣布總統「無法履職」。但也許可以繞過副總統。第二十五條修正案中提到國會可自行組成委員會來判定總統是否「無法」。不過，條文寫法有點模糊。到底是：副總統加上（顧問團或國會委員會）共同決定？還是：（副總統與顧問團）或國會委員會？若是後者，代表國會可以單方面設立一個委員會，直接剝奪總統權力。
但就像所有模糊條文一樣，如果真的遇上這種情況，總會有人出來說話。
總統可以被移除 然後呢
總統可以被移除的方式有四種（或者是五種？），但其中一種顯然最常見，讓我們看看國會最終完成的「作業」怎樣規定繼任順序。首先，第十任總統所引起的疑問已被《第二十五條修正案》澄清：「當總統去世，副總統成為真正的總統。」「無法履職」代表副總統成為代任總統；「死亡」則代表副總統成為正式總統。
但如果總統與副總統同時「擲出七點」（死亡），繼任順序就要啟動。首先是眾議院議長，由眾議院議員中選出。然後是參議院臨時議長，通常是任期最長的參議員，不是自動上任，而是依傳統選出。
參議員任期往往很長，所以參議院臨時議長多為八十多歲，歷來最高齡記錄為九十八歲。值得留意的是，繼任順位由國會自行決定，而國會恰巧把自己最有權力的兩名議員排在副總統之後。
在國會之後，繼任權移至內閣。這些就是剛才提到的顧問，每人職銜為某部門的「部長」，如「國務卿」、「財政部長」等。若要逐一解釋會太耗時間，等於要講解整個行政分支的結構，範圍龐大。
有些部門名字尚算直觀，有些則不然。例如排在第四位的國務卿，主管的是國務院，這與「州」一點關係都沒有，反而是與美國之外的一切有關。國務卿排在內閣第一，因為負責處理聯邦政府對外關係非常重要，需要至少能與其他國家保持基本的外交對話能力。若發生突發權力交接，有外國支持會很有幫助。
國務卿是第一位總統任命的「建國四部長」之一，其他三位是：財政部長、戰爭部長、司法部長。對了，最後這位現在稱為「司法部長」，但實際上就是管轄司法部的「律政司」。這些歷史最久的部門，其部長依次排在第四至第七位的繼任順位。
以上的崗位同時去見上帝呢?
至於其餘部門，國會決定按部門成立年份來排，與人無關，僅看部門年資。這造成了……有趣的排列。例如內政部長排在其後，因為十九世紀的美國發現國土廣大，需要一個部門來管理土地與原住民，於是成立內政部。
土地要耕種與管理，於是有了農業部。二十世紀初，美國希望發展商務與勞工，然後是健康與人類服務、房屋與城市發展、城市交通、能源、核武監管、教育等等。戰爭部後來改名為國防部，退伍軍人也需要支援，於是有了退伍軍人事務部。直到2001年，美國成立了國土安全部。
所以，這個繼任順序比較像是「歷史巧合式順序」，而不是「立法者深思熟慮後訂出的順序」。並非要批評教育部長，但如果前十五位繼任者都出了問題，那大概已經是「國土安全部」的事了。
此外，對所有副總統以下的官員而言，一旦輪到他們繼任，他們必須辭去原職，成為「代任總統」，通常會做完總統剩下的任期。為什麼說是「通常」？因為國會過去的「作業」提出一個問題，叫做「遞補效應」——也就是說，新任命的官員是否會自動取代列表中排得較後的人。
最壞的情況是這樣：假設國會休會期間，總統、副總統、國會兩位領袖與國務卿全部「擲出七點」。於是財政部長成為代任總統，然後任命一位新的國務卿，而這位國務卿在順序上排得更前，於是把原本的代任總統（前財政部長）踢出職位。這人就失業了，除非再次被確認任命。
接著，參議院復會，選出一位新臨時議長，順位更前，於是辭職出任代任總統，又把原本的代任總統踢走。然後，眾議院也選出新議長，再次踢走一人。
雖然關於「遞補效應」的憲法爭議仍有討論，但問題本質上仍與第十任總統當年的問題一樣——「不確定性」。若發生政府高層「斬首式崩潰」，這種快速更替的可能性本身就會讓權力交接、尤其是核武指揮控制系統進入危機狀態。
所以，也許國會的作業還要再改幾次？但不管怎樣，這就是現行的繼任順序。自1950年代起，出於某些原因，已成為慣例，從不讓這些人同時出現在同一房間。
所以下次你收看國情咨文演說時，如果對那些掌聲感到厭煩，不妨玩一個遊戲，猜猜誰是「指定繼任者」。逐一點名排除在場的人，看看哪一位不在現場，可能就是被秘密安置在某處的最後備胎。
