▍文/圖：記者陳程威 ▍
過去五個多月來，三藩市市長羅偉力推的「家庭分區」（Family Zoning）法案，在市內掀起討論，隨著市參事會12月2日一讀通過該法案，這項規範全市土地使用規定的重大改革已勢在必行，預期對未來城市面貌產生重大影響。
所謂zoning，中文譯作「土地使用分區」或簡稱「分區」，指的是政府透過法規，將城市劃分成不同用途與建築強度的區塊，例如住宅區、商業區、工業區，以及各自允許的高度、戶數與密度等。這些分區規則決定了哪裡可以蓋什麼、可以蓋多高、可以住多少人，把城市的各種空間邊界畫定。
現代意義上「分區」制度在20世紀初逐步成形。歐洲與美國城市在工業化後，開始以法律手段將污染嚴重的工廠與住宅區分開，此後，美國多數城市採用所謂「單一用途分區」（Euclidean zoning），將住宅、商業與工業等區域嚴格分隔，並以最低地價、最小地塊面積、限高等技術指標，塑造低密度、以汽車為主的都市格局。
分區歷史 隔離的陰影
三藩市於1921年通過首部分區法，之後逐步隨著城市發展和人口增加，對市內不同地區規劃區域用途與建築高度限制。
然而，早在分區法推出前，1890年時任市參事賓漢姆（Henry Bingham）提出並推動通過了「賓漢姆法令」（Bingham Ordinance），禁止華人在市內特定區域居住，違者可能被捕入獄。這項後來被法院推翻的法令，被部分學者視為現代居住隔離政策的前身。
聯邦最高法院1917年判決推翻以種族劃分的居住禁令後，美國各地城市轉向看似「中立」的工具，例如以用途、建築類型、最低地價與最小地塊面積等指標，達到類似的隔離效果。三藩市也在這樣的背景下，進入分區制度的時代。
三藩市首部分區法，將城市劃分為住宅、商業、工業等主要用途區，再在住宅區內細分不同等級。其中，被劃為僅允許獨立屋與少量附屬單位的「第一住宅區」（1st Residential District），大多位於環境較佳、地價較高、公共設施較完善的「高資源社區」。與此同時，金融機構與公共部門也設立另一套「隱形線條」，即所謂的「紅線劃區」，把被視為風險較高、少數族裔比例較高的社區標記為不宜放貸地區，使該等區域居民更難取得房貸與改善住房條件的資金。
二戰末期，戰後士兵返鄉在即、住房短缺已成迫切問題，1944年的分區調整，當時以白人中產家庭為主的日落區，原本部分區段被劃為允許較高樓層與較多戶數的「高密度住宅2 區」，降為「高密度住宅1區」或類似較低密度分區，等於限制可興建的戶數與樓層，強化「低層、家庭為主」的社區格局。
1960年代，聯邦與地方政府大力推動「都市更新」政策，三藩市非裔聚居的Fillmore 區——曾被稱為「西部哈林」——首當其衝。市府以消除「衰敗」和「貧民窟」為名，啟動大規模拆除計劃，數千名居民與商戶被迫遷離，許多人再也回不到原來的社區。 結果顯示，非裔與其他少數族裔街區受影響，白人中產社區則透過分區降級與獨立屋保護等手段，避免大規模開發或高密度建案。這種雙重標準，至今仍留在許多社群的集體記憶中。
1970年代，反發展（anti-growth）運動席捲三藩市。市中心高樓林立、社區特色流失、房租飆升，引發廣泛焦慮，居民組織起來反對進一步加密與高層開發。在這個脈絡下，1978年通過的「住宅重新分區」成為分區制度的關鍵轉折點：多數住宅區被定在40呎限高，搭配更嚴格的容積與設計指引，把城市的整體高度與密度大致固定下來。 往後數十年裡，這套規則只做了零碎調整。
近年的州法與地方政治壓力，開始鬆動這套架構。2022年，市參事會通過改革獨立屋分區，允許在獨立屋區域興建四單位住宅和街角處建六單位住宅。同一時間，加州新一輪住房立法要求各城市重新分區，容納更多住房，並規定新增容量應優先集中在「高資源社區」。
地方自主與州府強制
市長羅偉於6月底提出「家庭分區」法案，意欲放寬高度與密度限制，在高資源社區容納更多住宅，讓不同收入水平的家庭都能安居。市府強調，這是三藩市在州府壓力下「主動改寫規則」，而不是被迫放棄規劃自主權。
根據市府向州政府提交的住房規劃，三藩市必須在2031年前新增約8.2萬個住房單位，否則州府可啟動「建商補救」（Builder’s Remedy）機制，讓開發商繞過本地分區限制，直接向州層級申請建案。羅偉表示，家庭分區就是為了避免城市失去話語權：一方面滿足州府目標，另一方面讓三藩市保留一定談判空間，透過本地規則設計來交換更多可負擔住房與社區保障。
在具體內容上，家庭分區包含兩大部分：一是重新劃定基礎分區與高度限制，建設約3.6萬個新住宅單位；二是設立「Housing Choice San Francisco」本地開發獎勵機制，作為州府建屋密度獎勵條例的替代方案，鼓勵開發商在提供一定比例可負擔住房的前提下，換取額外樓層或容積。
從市規劃局公布的地圖來看，分區並非把整座城市一視同仁「全面加高」，而是鎖定公共交通相對便利、商業活動集中的主要走廊，尤其是過去長期維持低樓層的市西區和部分北區。規劃官員的說法是：「把密度放在最能承受、最需要住房的地方。」
在中等密度區，如California、Clement、Balboa等傳統商業街，未來建築高度可達六至七層；在較高密度走廊，如Geary大道多數路段，以及 Taraval、Judah 等東西向幹道，則將允許八至九層的住宅或混合用途建築。市中心部分地段，例如市場街（Market Street）與South Van Ness，本來就已容許高樓與大型項目，家庭分區更多是調整獎勵與審批機制。
對一般居民而言，最顯著的視覺變化，將集中在Geary、Taraval、Judah、Clement、Balboa等西區交通走廊，以及部分北區主要街道，而非深入住宅內街的小巷。從規劃局地圖清楚看到，代表高度的色塊變化集中在交通幹道兩側，一街之隔的獨立屋街區，多數仍維持現有限高。
面對社區對「高樓入侵」的擔憂，羅偉反覆強調：「四分之三的城市維持40呎限高。」市府數據顯示，超過75%的住宅用地不會提高法定建築高度，特別是日落與列治文的內街獨立屋區。 不過，在「看得見的高度」之外，許多目前標示為低層住宅的地塊上，原本只能興建獨立屋，家庭分區之後可改建為最多四戶的複式或聯排住宅，只要符合新的密度與設計標準。
「家庭分區」的一個關鍵設計，是將新增住宅集中在州政府認定的「高資源社區」，這包括馬連那（Marina）、太平洋崗（Pacific Heights）、諾谷（Noe Valley），以及華人聚居的日落與列治文部分區域。
相對之下，米慎（Mission）、外米慎與獵人角（Hunters Point）等歷史弱勢、近年已承受大量開發壓力的地區，本輪新增密度相對有限。
在州議會層面力推建屋法案和要求地方政府承擔責任的州參議員威善高（Scott Wiener）曾指出，過去的分區讓富裕城市與街區把建屋壓力與社會成本轉嫁到貧困社區，他推動的改革和支持的家庭分區，是要讓高資源社區也「分攤責任」。
冰淇淋商家的故事
「2028年，如果我的房東拒絕續約，我會告訴你：Joe’s Ice Cream 關門了，Joe’s 被趕走了——多虧了羅偉的家庭分區計劃。」Sean Kim坐在Geary大道口的老店裡，語氣平靜卻泛著苦澀。
Joe’s Ice Cream創立於1959年，在列治文社區已走過65個年頭。期間經營權多次轉手，店面在2009年從原址遷到Geary街現址，冰淇淋的味道與記憶始終留在附近居民的生活裡。現任店主Sean Kim自2012年接手，「我不是創辦人，但這家店對我有特別的意義。這是一代代家庭的故事，如今卻可能在我手上劃句點。」
關鍵在租約。前房東在2009年提供了「十年合約加十年續約」的穩定條件，當前的租約將在2029年到期。兩年前現任房東買下店家所在大樓，期間向市規劃局提交開發申請。當初構想可能將興建32個單位、4層樓，而在「家庭分區」政策下，開發規模放大到可達6至8層、四五十戶單位。「每個單位可以賣上百萬，利潤太巨大了。」Sean無奈表示，預期開發商和房東「不會等，也不會妥協。」
市府官員多次承諾，新建大樓將預留商業空間，讓老商戶「回遷」，規劃部門稱將確保店家有六個月至一年的緩衝期。但Sean指出，要在拆除與新建期間維持經營，幾乎是天方夜譚。首先是時間成本，開發往往需時兩至五年，他根本無法停業這麼久。其次是財務壓力，臨時搬遷意味著重新裝修、冷凍設備重建、客源流失，保守估計成本介於十萬至三十萬元。若將來再「回遷」，又得再付一次裝修費，總投入可達五十萬至一百萬元。
更棘手的是新建空間是否符合餐飲需求。他坦言，冰淇淋店對坪數、動線、排煙、儲藏空間都有精密要求，一旦開發商將一樓分割成小型商鋪，或設計無法支持必要管線，他就算想回來，也不具備營運條件，「這不是一句『你們可以回來』就能解決。」
即使開發商願意溝通，還有費用問題。餐飲業者若要提出空間調整需求，建築師費用往往高昂，而目前沒有任何機制要求開發商負擔部分成本。「沒有保障的前提下，我怎麼可能提前投資？」Sean反問，「萬一我花了錢，最後卻回不來？」
顯然，支持和反對「家庭分區」的聲音將持續湧現，或者雙方都同意的一點是：此舉將對三藩市的面貌和居民的生活帶來深刻的變化。
